la renaissance du conseil des collèges

Auteur : M. Yves Mongeau,
Membre du premier Conseil des collèges de 1979 à 1985

Au début de septembre 2016, la ministre responsable de l'Enseignement supérieur, madame Hélène David, a lancé une consultation sur son intention de procéder à la création d'un Conseil des collèges du Québec, d'un Conseil des universités du Québec de même que d'une Commission mixte de l'enseignement supérieur. S'intéressant surtout ici au volet collégial de ces projets, le texte qui suit trace une brève histoire, forcément partielle, des activités de ce premier Conseil des collèges qui a été en fonction au Québec de 1979 à 1993. Y seront succinctement évoqués la naissance du Conseil des collèges en 1979, l'apport de ce conseil au développement du réseau collégial, certains événements survenus dans la période intermédiaire entre l'abolition de ce premier conseil et sa renaissance projetée, la nature du nouveau conseil projeté, ainsi que certains défis posés par les actuels projets ministériels.

1 - La naissance du Conseil des collèges en 1979

En 1973, à peine six ans après la création des premiers cégeps, le ministre de l'Éducation d'alors demande au Conseil supérieur de l'éducation de lui fournir un avis sur l'état et les besoins de l'enseignement collégial (résultats atteints, problèmes soulevés, orientations à retenir pour un développement ultérieur). À cette date, le réseau comptait déjà 37 établissements réunissant quelque 125 000 étudiants. En juillet 1975, le Conseil supérieur publie son rapport. Intitulé Le Collège (mais connu sous le nom de Rapport Nadeau, du nom du président du groupe de travail l'ayant produit), il comporte de nombreuses recommandations. La 34e se lit ainsi :

Que soit créé un Conseil des collèges dont les principales fonctions soient :
• d'aviser le ministère sur le partage des ressources et l'implantation des programmes;
• d'assurer, avec le Conseil des universités, entre le collège et l'université, la coordination des objectifs des programmes longs;
• de faire en sorte que soient fournis les outils nécessaires à l'évaluation institutionnelle.

Une 35e recommandation poursuit dans la même veine :
• Que, pour la coordination des objectifs des programmes dispensés en partie par les collèges, en partie par les universités, le ministère crée un Comité provincial de liaison entre le Conseil des collèges et le Conseil des universités.

En 1978, le ministère de l'Éducation  (Jacques-Yvan Morin en est alors le titulaire) publie Les collèges du Québec. Nouvelle étape. Projet du gouvernement à l'endroit des cégeps. On y annonce non pas une réforme, mais des « ajustements » en vue de consolider le réseau collégial. Outre certaines modifications à la Loi des collèges et au Règlement des études, on y prévoit la création d'un Conseil des collèges, lequel est officiellement créé en juin 1979 par la Loi 24. La nomination des premiers membres est datée du 5 décembre 1979. Une Commission de l'évaluation et une Commission de l'enseignement professionnel sont intégrées au Conseil. La première est chargée d'examiner les « politiques d'évaluation » (sans plus de précision!) et leur mise en oeuvre. La seconde reçoit le mandat de soumettre au Conseil les avis qu'elle juge utiles sur l'une ou l'autre des questions concernant l'enseignement professionnel. Malgré ce que recommandait le Rapport Nadeau en matière de coordination et de collaboration entre le Conseil des collèges et son pendant le Conseil des universités, la Loi 24 n'a attribué aucun mandat en ce sens au Conseil des collèges et, de ce fait, aucune suite n'a été donnée à la suggestion de créer un Comité provincial de liaison entre ces conseils.

Tout au plus un certain nombre d'échanges auront lieu au fil des ans entre des représentants des collèges et des porte-parole des deux ordres contigus d'enseignement dans le cadre des comités CLESEC et CLECES.

2 - L'apport de ce conseil au développement du réseau collégial

Le Conseil des collèges a fonctionné durant 14 années, de 1979 à 1993. Le seul bilan de ses activités actuellement disponible se retrouve dans le dernier rapport annuel que cet organisme a publié l'année même de son abolition en 1993. On y relève que, durant ces quatorze années, les travaux du Conseil ont donné lieu à 198 publications : 35 avis élaborés à l'initiative du Conseil et de ses commissions; 6 avis sur des questions déférées par le ministre; 83 avis sur des objets nommément prévus dans la loi du Conseil (notamment les nombreux avis relatifs aux projets d'implantation de programmes professionnels); 14 rapports annuels; 10 rapports sur l'état et les besoins de l'enseignement collégial; 7 rapports sur l'état et les besoins de l'enseignement collégial professionnel; 10 rapports sur l'état et les besoins de l'enseignement collégial en évaluation; 18 rapports de recherche parus dans la collection Études et réflexions sur l'enseignement collégial; 15 publications diverses.

Bien entendu, il s'agit là d'un bilan purement quantitatif. Pour mieux mesurer les impacts réels qu'ont eus les travaux du Conseil sur le développement de l'enseignement collégial, il faudra attendre les résultats d'une étude qualitative. Néanmoins, on peut déjà sans crainte signaler certaines réussites. Ainsi, d'évidents effets bénéfiques ont découlé des multiples avis formulés sur les allocations et les autorisations de programmes d'enseignement professionnel. Ces importants processus ont en effet été grandement régularisés et rationalisés. De même, on peut d'ores et déjà observer que la réalisation de certains mandats n'a pas connu le succès espéré. Ainsi, l'offre aux établissements d'un service d'évaluation de leurs programmes d'enseignement n'a pratiquement pas eu de suite. Quant au mandat       « d'examiner les politiques d'évaluation et la mise en oeuvre de ces politiques », il n'a été que faiblement rempli. L'absence, dans la culture collégiale, de normes communes en matière de pratiques d'évaluation, l'imprécision du mandat confié par la Loi à la Commission de l'évaluation et la faiblesse des moyens mis à la disposition de cette commission expliquent sans doute ce demi-échec. Au moment de l'abolition du Conseil des collèges en 1993, le gouvernement, voulant corriger le tir, mettra alors sur pied une nouvelle Commission d'évaluation de l'enseignement collégial dotée cette fois d'un mandat beaucoup mieux défini et pourvue d'importantes ressources.

3 - L'intermède (1993-2016)

Beaucoup de choses se sont produites dans le monde de l'éducation durant ce dernier quart de siècle et le réseau collégial a lui aussi continué à évoluer de diverses manières. On se restreint ici à signaler deux périodes précises au cours desquelles des événements marquants pour les collèges sont survenus : les années 1992-1993 et 2003-2004. Il s'agit en fait d'événements qui annoncent certains des principaux défis auxquels seront confrontés les artisans de l'enseignement supérieur dans l'avenir.

La « réforme » de 1992-1993

Au printemps 1992, le Conseil des collèges publie ce qui sera sa dernière grande étude : L'enseignement collégial : des priorités pour un renouveau de la formation. À l'automne de la même année, la ministre de l'Enseignement supérieur et de la Science, madame Lucienne Robillard, lance un vaste processus d'examen public du système collégial québécois qui aboutit à la tenue d'une commission parlementaire consacrée à cet ordre d'enseignement. Cet exercice est cependant mené sans qu'il soit question des ordres contigus d'enseignement. Pourtant, de vifs débats sur la pertinence du maintien d'un ordre collégial d'enseignement se poursuivent toujours avec la même intensité et plusieurs observateurs souhaitent que le gouvernement, plutôt que d'ausculter les seuls cégeps, procède à un examen approfondi de la structure d'ensemble du système québécois d'éducation. À tout le moins semblait-il nécessaire de soumettre à une analyse rigoureuse les rapports qu'entretient l'ordre collégial avec les ordres qui lui sont contigus et qui, en amont et en aval, conditionnent la nature et les finalités des programmes d'études qu'il doit offrir.

À la suite de l'exercice d'examen de l'automne 1992, la ministre annonce au printemps 1993 une « réforme » de l'enseignement collégial : abolition du Conseil des collèges et du Conseil des universités, création de la Commission d'évaluation de l'enseignement collégial, modification de certains articles de la Loi des collèges et du Régime des études. Intitulée Des collèges pour le Québec du XXIe siècle, cette réforme, qui n'en était pas une, s'est avérée n'être qu'une série d'ajustements, certains fort bienvenus, destinés à adapter les règles du jeu à la conjoncture de l'époque, comme cela doit se faire périodiquement.

Cette prétendue « réforme » a été plus ou moins bien reçue. C'est sans doute l'absence d'une approche globale et franche de la problématique collégiale qui explique la sévérité du jugement porté par l'éditorialiste du Devoir, Lise Bissonnette, lorsqu'elle signale dans un texte d'avril 1993 que les changements annoncés n'ont rien d'une véritable réforme, mais relèvent plutôt d'une tentative de calmer les uns et les autres en fabriquant un semblant de paix. D'où le titre de son éditorial : « Le Charlottetown des cégeps! »

Les contestations de l'ordre collégial de 2003-2004

En février 2003, la Fédération des cégeps produit un Plan de développement du réseau collégial en vue de préparer le Forum sur l'enseignement collégial que le ministère annonce pour 2004. Dans les pistes d'action qu'elle évoque, la Fédération propose : a) « d'obtenir du ministère de l'Éducation qu'il autorise les collèges à offrir des programmes d'études conduisant à des diplômes universitaires d'études appliquées »; b) « d'envisager la possibilité pour des collèges en région d'offrir eux-mêmes des éléments de formation universitaire de premier cycle. »

La riposte ne se fait pas attendre. Dès mars 2003, Pierre Lucier, au nom de la CREPUQ qu'il préside, dénonce vertement les projets de la Fédération des cégeps. Selon les universités :

• si on veut revoir la structure du système québécois d'éducation, il faut éviter de « se livrer à d'autres bricolages originaux qu'on aurait encore plus de mal à expliquer que les modèles actuels »;
• si on veut réviser le modèle choisi dans les années 60, alors « qu'on décide de s'aligner plus directement sur le cursus continental de référence : une école de base de 12 ans, un premier cycle universitaire de quatre ans (12 + 4), des collèges de formation technique à durées variables ».

En bref, disent les universités, si on veut réformer la structure d'ensemble du système, il faut alors abolir les cégeps et rapatrier la 12e année au secondaire et la 13e année au premier cycle universitaire.

Quelques mois plus tard, en novembre 2003, c'est au tour de la Fédération des commissions scolaires du Québec de faire connaître ses vues. Dans un document connu sous le nom de Rapport Bédard, la Fédération propose :

• l'abolition des cégeps actuels;
• l'ajout d'une 12e année à l'ordre secondaire;
• la création d'un baccalauréat de 1er cycle à l'université de 4 ou 5 ans;
• la création de collèges d'enseignement professionnel et technique qui regrouperaient la formation professionnelle du secondaire et celle des programmes techniques des cégeps actuels;
• la transformation des commissions scolaires en conseils scolaires responsables du primaire, du secondaire et de l'enseignement professionnel et technique.

En mai 2004, toujours en vue de préparer le Forum sur le développement du  réseau collégial prévu pour juin de la même année, la CREPUQ dépose un mémoire dans lequel elle demande à son tour de procéder à un « remodelage substantiel » du réseau collégial en supprimant les cégeps actuels et en s'arrimant au modèle nord-américain (12 ans pour l'école de base, 4 ans pour le 1er cycle universitaire).

En juin 2004, le Forum organisé par le ministère de l'Éducation a finalement lieu. Le contexte dans lequel se déroule la rencontre est très houleux, la réflexion ayant fait place à une bataille rangée entre partisans de l'abolition des cégeps et les défenseurs de ces derniers. Le ministre (Pierre Reid est alors en poste) avait tenu jusque-là un discours assez flou sur ses intentions. Ainsi, à peine quelques semaines avant la tenue du Forum, il évoquait des cégeps « à géométrie variable ». Mais, au terme de la rencontre, Pierre Reid reconduit finalement le statu quo qu'il assaisonne de quelques nuances en matière d'autonomie des établissements.

4 - La renaissance du Conseil des collèges en 2016

Trente-sept ans après la création du premier Conseil des collèges et vingt-trois ans après son abolition en 1993, la ministre de l'Enseignement supérieur annonce son intention de faire renaître ce conseil. Du même souffle, elle envisage la mise en place d'un nouveau Conseil des universités, le premier ayant été lui aussi supprimé en 1993. Dans ce dernier cas, elle donne suite à la recommandation en ce sens que lui était faite dans le Rapport du chantier sur un conseil national des universités, rapport produit sous la direction de Claude Corbo en 2013. Les objectifs de la ministre sont d'assurer « la réflexion, la collaboration, l'évaluation de la qualité des programmes et la complémentarité entre les réseaux ». Insistant sur ce dernier point, la ministre souhaite « favoriser davantage la fluidité des parcours de formation entre les réseaux » en proposant la création d'une Commission mixte de l'enseignement supérieur placée sous l'autorité des deux conseils.

Il y a quelque chose d'étonnant dans cette insistance à invoquer comme l'un des motifs justifiant la renaissance de ces deux conseils la nécessité de travailler à assurer la complémentarité entre les réseaux collégial et universitaire. En effet, lors de la « réforme » de 1993 où l'on avait procédé à l'abolition des deux conseils, on remettait entre les mains du Conseil supérieur de l'éducation la responsabilité de veiller à la cohérence de la structure d'ensemble du système québécois d'éducation. Grâce à la nature même de son large mandat, le Conseil supérieur y était vu comme l'organisme le mieux habilité à assumer ce rôle important de vigie et de prospective. Or, voilà qu'on prétend maintenant que la complémentarité des deux ordres de l'enseignement supérieur serait mieux assurée par la mise en place de deux conseils consultatifs distincts.

Il semble bien que ce nouveau recours à deux conseils consultatifs distincts en enseignement supérieur va nous ramener à la situation qui prévalait il y a 40 ans. Les recommandations de la ministre rejoignent, à quelques détails près, celles que faisait déjà le Rapport Nadeau en l975. Comme à la fin des années 70, on se retrouvera avec un ministère de l'Éducation s'appuyant sur les avis de trois organismes consultatifs :
• un Conseil supérieur de l'éducation ramené à un rôle centré sur l'école de base;
• un Conseil des collèges chargé de fournir des avis sur le développement de l'enseignement collégial;
• un Conseil des universités ayant pour mission de contribuer à l'orientation générale et à l'amélioration du système universitaire.

S'ajoute à cela le fait que ces organismes consultatifs tombent maintenant sous l'autorité de deux ministres distincts.  Devrait-on voir dans ces hésitations et ces revirements successifs un discret aveu d'impuissance devant une conjoncture qu'on ne maîtrise pas : celle des rôles respectifs des collèges et des universités dans l'organisation de l'enseignement supérieur?

On pourrait le croire lorsqu'on réalise que la ministre recourt exactement aux mêmes éléments contextuels et aux mêmes enjeux pour justifier la remise en place aussi bien du Conseil des collèges que du Conseil des universités. Il est vrai que madame David s'appuie en cela sur la recommandation qui lui a été faite par le groupe de travail présidé par Claude Corbo, c'est-à-dire de créer un conseil spécifiquement dédié aux seules universités. Une autre option aurait-elle été possible? Il semble que oui puisque l'Université de Montréal avait proposé formellement que l'on crée un Conseil de l'enseignement supérieur ayant mandat autant pour les affaires universitaires que collégiales. L'accroissement de la cohésion, de la complémentarité et de la collaboration dans l'enseignement supérieur (éléments sur lesquels les documents de consultation insistent fortement) n'aurait-elle pas été ainsi mieux assurée?

Faute du recours à un seul et même conseil consultatif pour l'ensemble de l'enseignement supérieur, l'action de la Commission mixte qu'on envisage de mettre sur pied pourrait-elle permettre une approche plus large de la relation collège-université? Peut-être, mais à condition de mieux articuler la proposition. Alors que pour chacun des deux conseils le projet ministériel décrit en détail le statut, la mission, les responsabilités, la composition et les principaux éléments d'organisation, il n’y a rien de tel dans le cas de la commission mixte projetée. En plus d'un mandat vague et des responsabilités non clairement définies, le statut de cette commission reste très ambigu puisqu'on la fait relever à la fois du Conseil des collèges et du Conseil des universités et qu'on ne mentionne rien au sujet de sa composition et de son fonctionnement.

5 - En conclusion : des défis pour les futurs conseils

Qu'on le veuille ou non, parmi les problèmes que le Conseil des universités et le Conseil des collèges auront à résoudre dans les années qui viennent, il en est deux qui vont inexorablement s'imposer dans leur ordre du jour :

1. Faut-il ramener la 12e année de scolarité dans l'enseignement de base ou alors la maintenir dans le postsecondaire?
2. Faut-il abolir l'ordre collégial pour laisser place à un 1er cycle universitaire de 4 ans ou alors réorganiser ce 1er cycle en y intégrant comme collèges de type universitaire les actuels cégeps?

En place depuis maintenant un demi-siècle, le modèle québécois d'organisation de l'enseignement supérieur fait fréquemment l'objet de demande de révision. C'est en effet de façon récurrente qu'au cours des dernières décennies rebondit constamment le problème d'un réseau d'établissements collégiaux qui n'appartiennent plus à  l'école de base, mais qui ne sont pas non plus intégrés à l'enseignement universitaire. Lorsqu'en 2003-2004 les commissions scolaires et les universités proposaient l'abolition pure et simple des cégeps, ils invoquaient l'intérêt pour le Québec d'aligner les structures générales de son système d'éducation sur le « cursus continental de référence (12+4) ». Aujourd'hui, ce cursus de référence n'est plus seulement continental, mais bien occidental. Non seulement les États de l'Amérique du Nord, mais la majorité des pays européens se sont ralliés à ce modèle d'une école de base d'une durée de 12 ans suivie d'un 1er cycle universitaire de 4 ans. L'Ontario avait fait ce mouvement il y a quelques années. L'Allemagne l'a fait plus récemment en abolissant la 13e année du gymnasium. Envisager le ralliement du Québec à un tel consensus devrait sans doute s'accompagner d'un examen de la faisabilité de hausser à 18 ans l'âge de la scolarité obligatoire, mesure qui fait elle aussi l'objet d'un consensus de plus en plus large parmi les pays occidentaux.

Cette incessante remise en question de l'existence des cégeps s'effectue toujours à
partir du postulat tacite qu'une 12e année ramenée dans l'ordre secondaire et une
13e année reportée dans l'ordre universitaire implique automatiquement l'abolition
des cégeps. Pourtant, une approche plus réaliste de cette problématique est possible.
Comme il est quasi impensable de supprimer un réseau d'établissements aussi
efficacement ancré dans toutes les régions du Québec, il serait tout indiqué de
plutôt tabler sur l'appartenance des cégeps à l'enseignement supérieur et de travailler
à leur progressive intégration aux programmes d'enseignement du 1er cycle universitaire.

Ainsi, un collégial technique peut fort bien appartenir à l'enseignement supérieur sans être formellement universitaire (comme le sont, après une 12ème année, les Instituts universitaires de Technologie, appelés IUT en France, les Fachoschulen, en Allemagne, les Polytechnic en Angleterre). De durées variables, comme le sont aussi dans ces pays, de telles filières de formation, accessibles au terme de la 12e année de scolarité, pourraient conduire à des diplômes de niveau supérieur. De même et dans ces mêmes établissements répartis dans toutes les régions du Québec, des filières de formation proprement préuniversitaires de 2 ans pourraient être offertes dans des collèges de type «junior college» qui, comme cela se fait fréquemment chez nos voisins du sud, assurent la formation des deux premières années du Baccalaurèat universitaire. On désengorgerait ainsi le 1er cycle universitaire dont on parvient mal à encadrer la masse des étudiants, la majorité de leurs enseignants étant de simples chargés de cours.

Mais qui est habilité à aborder de front une telle problématique? Aucun des deux conseils que l'on envisage de recréer, ni l'évanescente Commission mixte, ni même le Conseil supérieur de l'éducation ne semblent armés d'un mandat suffisamment large pour mener à bien une étude approfondie permettant de juger de l'opportunité d'une reconfiguration de la structure générale du système québécois d'éducation. Puisque cette problématique fait l'objet de débats récurrents au Québec, peut-être devrons-nous un jour en venir à la mise sur pied d'une nouvelle commission nationale d'enquête qui, à l'exemple de la Commission Parent des années 60, aborderait franchement ces questions et proposerait des façons de mieux adapter le système d'éducation québécois à la conjoncture présente? Un demi-siècle après la première grande réforme de l'éducation, le Québec serait sans doute bien avisé d'examiner sérieusement l'intérêt d'en entreprendre une seconde.

Yves Mongeau
Membre du premier Conseil des collèges de 1979 à 1985
23 septembre 2016